周光权：合宪性审查就是让宪法守护每一个人
来源 | 红星新闻
“合宪性审查与人民的生活息息相关，它使得宪法成为‘活法’，一直守护着我们。”第十四届全国人大代表、清华大学法学院院长周光权这样告诉红星新闻记者。
作为全国人大宪法和法律委员会副主任委员，周光权对于立法法大修充满期待。他连续15年深度参与国家立法，对宪法重要性的感触和理解越来越深。在周光权看来，废除收容教育制度、终结人身损害赔偿标准中“同命不同价”的问题等，都是钳制地方性法规文件中扩大的权力。过去五年，通过备案审查制度修改完善或废止的约2.5万件规范性文件背后，很多都是合宪性审查在起作用，“合宪性审查是法治国家建设的基石”。
今年“两会”期间，周光权就立法法大修中涉及到的合宪性审查相关问题接受了红星新闻记者专访。
立法过程要有合宪性思维
红星新闻：“合宪性审查”是如何一步步走进公众视野的？
周光权：早在2018年3月11日通过的宪法修正案中，就将全国人民代表大会设立的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。这一年的6月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了对宪法和法律委员会职责问题的决定，除了明确《全国人民代表大会组织法》《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》中规定的“法律委员会”的职责，由“宪法和法律委员会”承担之外，还规定，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。
实际上，在立法过程中树立合宪性的思维，确保全国人大及其常委会制定的法律不和宪法相抵触，这个工作早就在做，全国人大常委会以及之前的法律委员会，在审议法律草案的时候，也特别注意跟宪法的原则和精神保持一致。
可以说，合宪性工作一直在进行。只是有些事情以前没有专门的机构统起来，没有日常化。2018年起，全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会后，它的职权行使就更清晰明确了，当然责任也更重了。有了专门的机构，推进合宪性审查也就更加名正言顺，也能更好地防止法律、行政法规，以及地方立法和宪法精神相抵触。
全国人大常委会自2017年开始听取备案审查工作报告，并将报告公开发布，从那之后，我们看到“宪法”在备案审查工作报告中逐年显性化。在2020年的备案审查工作报告中，开始单列一部分直接陈述“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”；在2022年的备案审查工作报告中，在很靠前的部分就列出了一大块专门讲述“在备案审查工作中加强合宪性问题审查研究，切实维护国家法治统一。”
“同命不同价”等问题被解决
红星新闻：通过合宪性审查纠正一些立法、做法或制度，有哪些重要实例？
周光权：2022年12月28日，第十三届全国人大常委会第三十八次会议上，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀做的2022年备案审查工作情况的报告中，对合宪性审查的成果举了若干工作实例。
比如，2018年3月，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。经全国人大法工委认真研究提出，收容教育制度是1991年根据全国人大常委会有关决定和国务院有关行政法规实行的、对有关人员进行必要约束和管控的一项制度措施，制定程序和内容是有宪法法律依据的；执行20多年后再来审视，情况已经发生了很大变化；经调研沟通，有关方面逐步形成共识，继续执行有关制度措施已不合时宜；为深入贯彻全面依法治国精神，法工委建议有关方面适时提出议案，废止有关收容教育法律规定和相关制度。2019年12月，十三届全国人大常委会第十五次会议审议了国务院提出的有关议案，作出了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》。
还有引起关切的“同命不同价”案。有的司法解释规定，在人身损害赔偿案件中，对城镇居民和农村居民分别以不同标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金。这个规定确实会带来不合理的处理结局。比如张三驾驶汽车超速行使，一下把李四和王五撞死了，李四是城里人，王五是农民，最后王五家属得到的赔偿远远低于李四，背后的原因就是两人的身份和生活场所不同。对此，2020年有公民提出审查建议，认为计算标准不同会导致案件审理出现不公平现象，也与宪法有关精神不一致。法工委认真进行审查研究，认为随着经济社会发展和城乡融合发展，有关计算标准的差异应当逐步改变和取消；建议制定机关在总结试点经验基础上适时修改完善有关司法解释，统一城乡居民人身损害赔偿标准。有关司法解释经修改后自2022年5月1日起实施，残疾赔偿金、死亡赔偿金以及被扶养人生活费统一采用城镇居民标准计算。
还有的地方性法规规定，有关行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定，对拒不配合的处以1万元以上5万元以下罚款。2021年，有公民对上述规定提出审查建议。法工委经审查认为，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。
合宪性审查就是让宪法贴近生活
红星新闻：宪法关乎人民的生老病死、衣食住行，能否具体谈谈合宪性审查如何保障人民福祉？
周光权：我们国家大，治理难度也大，地方立法、规范性文件“忙中出错”“好心办坏事”的情形确实存在。
比如，一些省级政法机关、司法机关“联合发文”，明显带有司法解释的性质，等于行使了“两高”才有的职权，违背了立法法的精神，应当予以纠正，否则会侵害民众的切身利益。立法法是重要宪法性法律，有关联合发文不符合立法法规定的关于“两高”以外的审判机关、检察机关不得作出具体应用法律的解释的规定，超出了制定机关权限。
比如2022年备案审查工作情况的报告中就提到，有的省级法院、检察院、公安厅就办理袭警罪案件联合发文。法工委经审查研究认为，该联合发文涉及犯罪构成具体内容，扩大了法定袭警罪、妨害公务罪的惩治范围，超出了刑法规定范围。后来通过衔接联动机制与有关方面沟通，多方面协同行动、督促推动，制定机关很快发文通知停止执行有关文件。为此，最高法、最高检针对这一事例要求有关法院、检察院开展司法规范性文件自查清理，重申地方一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引。
还有其他涉及到老百姓切身利益文件。比如有的省级高级法院牵头制定了具有司法解释性质的一些文件，规定了危险驾驶罪的定罪量刑标准；在东部沿海某省，检法几家牵头对非医学需要鉴定胎儿性别的，规定以非法行医罪论处，这个结论是值得商榷的，但依据类似规范性文件，在当地就判了一些案子，我觉得都应该及时纠错。
再比如，还有一些地方在认定“套路贷”时，通过地方制定的具有司法解释性质的文件，导致诈骗等罪的定罪标准被降低。这些后来都通过备案审查进行纠正了。在这些文件被纠正背后，其实都是进行的合宪性审查。这些合宪性审查与人民的生活息息相关，宪法一直在守护着我们，“从来没有缺席过”。合宪性审查就是让宪法贴近生活。
合宪性审查将有章可循
红星新闻：此次立法法征求意见稿，对于合宪性审查，既规定可以由国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向人大常委会书面提出进行审查的要求，也规定人大专门委员会和常务委员会、国务院备案审查工作机构可“主动”发起审查，这背后的深意是什么？
周光权：在立法法新修订的相关部分，对合宪性审查做出了详尽规定。
首先就是尽可能清楚地告诉公众，当你认为有些行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性疑虑的，有哪些渠道可以向全国人大及其常委会反映。
这个渠道有多种，比如说国务院可以提出什么规定跟宪法相抵触；“两高”在办案中也会发现某些问题是合宪还是违宪，并请求全国人大及其常委会做解释，或者建议修改哪些法律。普通公民，包括律师在执业过程中，也可能发现违宪还是合宪的问题，他们可以通过一定的渠道向全国人大和常委会反映问题，提出建议。
其次，新修订的立法法明确了合宪性审查最终有决定权、裁决权的机关是哪里。按照宪法规定，合宪性问题是由最高立法机关全国人大及其常委会来判断。立法中的合宪性审查、备案审查环节的合宪性审查工作，由全国人大宪法和法律委员会、全国人大法工委通力合作，开展一些基础性工作。这中间，离不开全国人大其他专门委员会、国务院、最高法、最高检等相关单位、部门的协作、配合。
第三，新修订的立法法明确了合宪性审查的程序。当出现了合宪性审查的要求或建议以后，全国人大在多长的时间，依据什么样的程序最终做出一个决定，在这次的立法中也做出了规定。按照修改后的立法法规定，全国人大常委会法工委可以直接向制定机关提出书面审查研究意见进行纠正。如果沟通无果，会向制定机关提出书面审查研究意见，在法律规定的两个月期限内，如果制定机关书面回复同意法工委提出的处理意见，那么本次审查程序就结束了。如果制定机关不同意修改、废止的，按照立法法的规定，法工委可以向全国人大常委会委员长会议提出对相关规范性文件予以撤销的议案、建议。
问题不需要非搞“硬着陆”
红星新闻：如何理解“缓和地进行处理”合宪性问题？
周光权：全国人大法工委首先尽可能向制定立法或规范性文件的机关直接提出意见，要求其进行纠正和整改，大多数时候制定机关会同意处理意见进行纠正，这样审查就结束了。另外，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，也会及时移送有关机关处理。这体现对于可能涉及到合宪性或合法性的问题时，更多时候是需要以缓和的方式处理的。
缓和地处理合宪性、涉宪性问题，是一种相对务实，也非常可取的态度。确实要考虑，有的地方司法机关、地方行政机关以及地方立法机关在制定地方性法规或司法文件的时候，有时确实对宪法的规定、原则、精神吃不准。有时候为了实现一定区域的社会治理，凭直觉办事，工作热情和积极性各方面都挺好的，但制定的立法或规范性文件与宪法相抵触是“好心办坏事”。对这种情形予以纠正，不需要非得搞“硬着陆”。
另外，整个国家不同层面的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、部门规章、规范性文件达到一定规模以后，可能因为制定于不同的历史时期，不同的地方有不同的诉求、不同的特色，通过不同层面的立法来解决一些问题的时候，跟宪法和法律精神“打架”是不可能避免的。出现这种状况后，通过备案审查中的合宪性审查及时发现、甄别和纠正就可以了。
备案审查的缓和，还表现在很多工作是前置的。比如在初步审查研究发现法规、司法解释的规定可能存在合宪性、合法性或重大适当性问题后，在正式启动审查纠正机制前，会主动与制定机关进行预先沟通，有多半以上的问题在这个阶段就获得了解决，文件制定机关会很配合地认可法工委的初步研究意见，地方立法草案、规范性文件的初稿等“带病”进入后续程序的情形大幅度减少，这样就不用正式进入审查纠正程序，提高了效率，也和我们的社会制度、体制机制相契合。
这方面，我有一些感受和体会。举个例子，我2018年7月底列席过最高人民法院的一次审委会，会上专题讨论关于信用卡恶意透支定罪量刑的标准，里面有很多有争议的问题，比如如何规定金融机构的有效催收等，涉及市场经济主体的经营自由问题，与宪法关于国家实行市场经济等相关规定存在一定关联性。而在这一司法解释上审委会之前，就已经向全国人大法工委的相关部门征求过意见，来避免存在备案审查上的疑问。
事实上，从近年来“两高”所做的司法解释来看，我认为合宪性和合法性总体来讲是问题极少的，所以备案审查工作报告里，特别提到“两高”司法解释存在合宪性疑虑的案例极少。
推进合宪性审查要考虑中国国情
红星新闻：您对合宪性审查的重要意义有何展望？
周光权：从2017年到2022年，年度备案审查工作情况报告已经公布了六年，未来还将继续下去。合宪性审查在其中占据越来越重要的位置，这是法治国家建设的基石，是保证宪法全面实施的重要抓手。
我认为对合宪性审查的工作，要放在依法依宪执政，依法治国的大格局下去思考。所以，一些地方立法和行政法规，如果被全国人大的合宪性审查或者备案审查所纠正了，相关机关也要有正确的认识，并不是说最高立法机关非得对谁“挑刺”、非得和什么样的规定过不去，而是大家都要服从于依法治国这个大的目标。在依法治国的大目标之下，宪法的地位是不可动摇的，维护宪法的权威，对整个国家治理很重要，任何法律或规定如果与宪法的具体条文、精神和原则相抵触，都是无效的。
在合宪性审查过程中，处理方式是多元的，要考虑中国的国情，以及建设社会主义法治国家这个目标的阶段性和复杂性，积极稳妥地推进这项工作。总之，宪法的实施，需要有制度保证，备案审查就是这样的好制度。这项制度发展到今天，成绩来之不易，需要我们倍加珍惜。
责任编辑 | 吴晓婧
审核人员 | 张文硕
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